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AHO Aktuell - 16.03.2004
Verfassungsbeschwerde wegen gefährlicher Hunde teilweise erfolgreich
Karlsruhe (aho) - Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat § 11 b Abs. 2
Buchstabe a Alternative 2 des Tierschutzgesetzes in der Fassung des
(Bundes-)Gesetzes zur Bekämpfung gefährlicher Hunde vom 12. April 2001 in
Verbindung mit § 11 der Tierschutz-Hundeverordnung vom 2. Mai 2001 sowie § 143
Abs. 1 des Strafgesetzbuchs, eingefügt durch das Gesetz vom 12. April 2001, für
mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig
erklärt. Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde (Vb) zurückgewiesen. Damit
blieb die Vb gegen das Einfuhr- und Verbringungsverbot für Hunde der Rassen
Pitbull-Terrier, American Staffordshire-Terrier, Staffordshire-Bullterrier und
Bullterrier in § 2 Abs. 1 Satz 1 des als Teil des Gesetzes vom 12. April 2001
erlassenen Hundeverbringungs- und - einfuhrbeschränkungsgesetzes (HundVerbrEinfG)
sowie gegen darauf bezogene Überwachungs- und Sanktionsregelungen erfolglos,
hingegen waren die Beschwerdeführer (Bf), Halter und/oder Züchter von solchen und
anderen so genannten Kampfhunden, mit ihrer Vb hinsichtlich des Züchtungsverbots
in Tierschutzgesetz (TierSchG) und Tierschutz- Hundeverordnung (Tier-SchHundVO)
und hinsichtlich der Strafvorschrift des § 143 Abs. 1 des Strafgesetzbuchs (StGB)
nach Maßgabe der Gründe erfolgreich. Wegen der Einzelheiten der mit der Vb
aufgeworfenen Problematik wird auf die Pressemitteilung Nr. 85/2003 vom 16.
Oktober 2003 verwiesen. § 2 Abs. 1 HundVerbrEinfG, § 11 b Abs. 2 Buchstabe a
TierSchG, § 11 TierSchHundVO und § 143 StGB sind in der Anlage wiedergegeben. In
den Gründen der Entscheidung heißt es: Die Vb ist nicht in vollem Umfang zulässig.
Hinsichtlich verschiedener angegriffener Vorschriften des Hundeverbringungs- und -
einfuhrbeschränkungsgesetzes fehlt den Bf die Beschwerdebefugnis, weil sie
insoweit entweder nicht unmittelbar oder nicht gegenwärtig in ihren Grundrechten
betroffen sind. Weiter gehören gemeinschaftsrechtlich begründete Rechte nicht zu
den mit der Vb rügefähigen Rechten. Hinsichtlich des Einfuhr- und
Verbringungsverbots für Hunde der genannten Rassen, der daran anknüpfenden
Sanktionsregelungen, des erwähnten Zuchtverbots und des § 143 Abs. 1 StGB sind die
Bf. beschwerdebefugt. Der behauptete Verstoß gegen die Warenverkehrsfreiheit des
europäischen Gemeinschaftsrechts lässt ihr Rechtsschutzinteresse nicht entfallen.
Der Europäische Gerichtshof hat über die von den Bf. aufgeworfene
gemeinschaftsrechtliche Frage noch nicht entschieden. Dazu muss das
Bundesverfassungsgericht dem Europäischen Gerichtshof auch keine Vorabentscheidung
ermöglichen. Die Vb ist, soweit zulässig, nur teilweise in der Sache erfolgreich.
1. Das Einfuhr- und Verbringungsverbot in § 2 Abs. 1 Satz 1 HundVerbrEinfG ist,
soweit es sich auf Hunde der darin genannten Rassen bezieht, mit den geltend
gemachten Grundrechten vereinbar. a) Das Einfuhr- und Verbringungsverbot hat
berufsregelnde Tendenz und greift in die Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs.
1 des Grundgesetzes (GG) derjenigen Bf ein, die Hunde der betroffenen Rassen
berufsmäßig züchten. Die Beschränkung ist aber verfassungsrechtlich
gerechtfertigt. Die angegriffene Vorschrift hat der Bundesgesetzgeber auf Grund
seiner ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz für den Warenverkehr mit dem
Ausland erlassen. Sie ist hinreichend bestimmt und dient wichtigen
Gemeinwohlbelangen. Sie ergänzt landesrechtliche Vorschriften, die das Leben und
die Gesundheit von Menschen vor den von gefährlichen Hunden und dem Verhalten
ihrer Halter ausgehenden Gefahren schützen sollen. Der Gesetzgeber hatte
hinreichenden Anlass zum Tätigwerden. Er hat angenommen, dass Hunde der Rassen
Pitbull-Terrier, American Staffordshire-Terrier, Staffordshire-Bullterrier und
Bullterrier für Leib und Leben von Menschen so gefährlich sind, dass ihre Einfuhr
und ihr Verbringen in das Inland unterbunden werden müssen. Diese Annahme ist
vertretbar und nicht offensichtlich unrichtig. Gleiches trifft für die weitere
Annahme zu, dass bei Hunden anderer Rassen, wie Deutscher Schäferhund oder
Deutsche Dogge, eine geringere Gefährlichkeit gegeben ist. Zwar kann nach dem
derzeitigen wissenschaftlichen Erkenntnisstand allein aus der Zugehörigkeit eines
Hundes zu einer bestimmten Rasse nicht auf seine Gefährlichkeit geschlossen
werden. Diese hängt außer von bestimmten Zuchtmerkmalen eines Hundes etwa von
dessen Erziehung, Ausbildung und Haltung, von situativen Einflüssen, vor allem
aber von der Zuverlässigkeit und Sachkunde seines Halters ab. Für Hunde der hier
betroffenen Rassen gab es genügend Anhaltspunkte dafür, dass sie – und sei es auch
erst im Zusammenwirken mit anderen Faktoren der genannten Art – für die
Schutzgüter des menschlichen Lebens und der menschlichen Gesundheit in besonderer
Weise gefährlich werden können. Die Fachwissenschaft kann genetische Ursachen für
die Gefährlichkeit eines solchen Hundes nicht generell ausschließen. Hundegruppen
wie die genannten stellen danach unbestritten ein Potential zur Erzeugung
gefährlicher Hunde dar. Für eine besondere Gefährlichkeit sprechen auch die von
der Bundesregierung vorgelegten, in dem Urteil näher gewürdigten Zahlen. Auf
dieser Grundlage erscheint es nachvollziehbar und plausibel, dass Hunde der Rasse
Pitbull-Terrier im Verhältnis zu ihrem tatsächlichen Vorkommen am häufigsten an
Beißvorfällen beteiligt sind und auch Hunde der weiteren Bull-Terriervarianten im
Vergleich zu anderen Hunderassen erheblich mehr beißen, als ihrem jeweiligen
Bestand entspricht. Zwar fehlt es offenbar in Bund und Ländern an verlässlichen
Beißstatistiken für Hunde und an genauen Zahlen zur Gesamtzahl der Exemplare
einzelner Hunderassen. Dennoch reichen die der überprüften Regelung zu Grunde
liegenden Daten für Maßnahmen aus, die Schädigungen durch Hunde der erwähnten
Rassen vorbeugen sollen. Der für die Gefährlichkeitsannahme geforderte Grad der
Wahrscheinlichkeit hängt von dem gefährdeten Rechtsgut und der Art der zu
befürchtenden Schäden ab. Hier sind das hohe Gewicht des Lebens- und
Gesundheitsschutzes und die möglichen schwerwiegenden Folgen von Beißvorfällen
unter Beteiligung von Hunden der genannten Rassen zu berücksichtigen. Angesichts
dieses Befundes ist das Einfuhr- und Verbringungsverbot auch verhältnismäßig. Die
Regelung trägt dazu bei, die Zahl der für gefährlich gehaltenen Hunde im
Bundesgebiet zu verringern und damit Beißvorfällen mit ihnen vorzubeugen. Das
Verbot ist auch erforderlich. Ein gleich wirksames, die Berufsausübungsfreiheit
nicht oder weniger einschränkendes Mittel hat dem Gesetzgeber dafür nicht zur
Verfügung gestanden. Wesensprüfungen sind nicht als gleich geeignet anzusehen.
Denn diese bieten als eine Momentaufnahme des überprüften Tieres keine vollkommen
verlässliche Grundlage für eine hinreichend sichere Gefährlichkeitsprognose. Das
Einfuhr- und Verbringungsverbot ist schließlich angemessen und den Betroffenen
zumutbar. Die Wirkungen des Eingriffs in das Grundrecht der Berufsausübung sind
begrenzt. Die Bf können den Beruf des Hundezüchters weiterhin ausüben. Das Leben
und die Gesundheit von Menschen haben demgegenüber einen besonders hohen Rang.
Dieser Gemeinwohlbelang wiegt erheblich schwerer als die wirtschaftlichen oder
auch erheblich schwerer als ideelle Interessen der von der Vorschrift betroffenen
Züchter, Hunde der von ihnen bevorzugten Rassen weiter aus dem Ausland beziehen zu
können. Der Gesetzgeber hat allerdings die weitere Entwicklung zu beobachten und
zu prüfen, ob die der Norm zu Grunde liegenden Annahmen sich tatsächlich
bestätigen. Gegebenenfalls wird er seine Regelung den neuen Erkenntnissen anpassen
müssen. b) Das Einfuhr- und Verbringungsverbot ist auch mit der Eigentumsgarantie
des Art. 14 Abs. 1 GG und der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG
vereinbar. Sollte deren Schutzbereich überhaupt berührt sein, handelt es sich bei
dem Verbot um eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums. Diese ist
wie ein – offenbleibender – Eingriff in die grundrechtlich allgemeine
Handlungsfreiheit gerechtfertigt. c) Das Einfuhr- und Verbringungsverbot ist
schließlich auch mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG
vereinbar. Der Gesetzgeber hat im Rahmen seines Einschätzungs- und
Prognosespielraums verfassungsrechtlich unbedenklich angenommen, dass Hunde der
genannten Rassen Leib und Leben von Menschen besonders gefährden. Denn sie waren
in den Jahren vor Erlass des angegriffenen Gesetzes im Verhältnis zu ihrem Bestand
überproportional häufig an Beißvorfällen beteiligt. Die weitere Annahme des
Gesetzgebers, dass Hunde anderer Rassen, die wie Deutscher Schäferhund, Deutsche
Dogge, Dobermann, Rottweiler oder Boxer nicht in gleicher Weise auffällig geworden
sind, weniger gefährlich sind, ist weder in der mündlichen Verhandlung widerlegt
worden noch gibt es ansonsten ausreichende Anhaltspunkte für ihre Unrichtigkeit.
Der Gesetzgeber behandelt außerdem diejenigen, die einen im Einzelfall
gefährlichen Hund im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 HundVerbrEinfG aus dem Ausland
einführen oder in das Inland verbringen wollen, und diejenigen, bei denen die
Gefährlichkeit ihres Hundes durch eine Einzelfallprüfung ausgeschlossen werden
könnte, gleich. Auch dies ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Gesetzesvollzug
muss hinreichend effektiv sein, was bei einer solchen Prüfung an den
Grenzkontrollstellen nicht gewährleistet wäre. Der Gesetzgeber muss allerdings
seine Regelung auch im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3
Abs. 1 GG daraufhin überprüfen, ob sie in der Zukunft weiter gerechtfertigt ist.
Das gilt in erster Linie wegen der Ungleichbehandlung derjenigen, deren Hunde
unter das Einfuhr- und Verbringungsverbot fallen, und derjenigen, bei denen dies
nicht der Fall ist. Je nach der zukünftigen Entwicklung des Beißverhaltens von
Hunden könnte es sein, dass die gegenwärtige Regelung aufzuheben oder auf bisher
nicht erfasste Rassen zu erstrecken ist. 2. Die strafrechtliche Absicherung des
Einfuhr- und Verbringungsverbots in § 2 Abs. 1 Satz 1 HundVerbrEinfG sowie die
mögliche Einziehung von Hunden sind vor diesem Hintergrund verfassungsrechtlich
ebenfalls nicht bedenklich. 3. Nicht dem Grundgesetz entspricht dagegen das
Hundezuchtverbot in § 11 b Abs. 2 Buchstabe a Alternative 2 TierSchG in Verbindung
mit § 11 Satz 3 TierSchHundVO. Dem Bund fehlt dafür die Gesetzgebungskompetenz,
weil das Verbot nicht dem Tierschutz dient. Im Einzelnen heißt es dazu: Das
kompetenzwidrig erlassene Verbot für Hunde der Rassen Pitbull- Terrier, American
Staffordshire-Terrier, Staffordshire-Bullterrier, Bullterrier sowie Kreuzungen mit
solchen Tieren verletzt die Berufsausübungsfreiheit der Bf, die Hunde der
genannten Art berufsmäßig züchten. Der Bund geht von dem Recht der Gesetzgebung
für den Tierschutz aus. Dieses ermöglicht insbesondere Bestimmungen, die Tieren
bei der Haltung, Pflege, Unterbringung und Beförderung, bei Versuchen und beim
Schlachten Schmerzen, Leiden oder Schäden so weit wie möglich ersparen sollen.
Diesem Zweck dient die angegriffene Regelung nicht. Ihr Ziel ist nicht in erster
Linie die Vermeidung von Schmerzen, Leiden oder Schäden bei Tieren, sondern der
Schutz des Menschen vor den von der Vorschrift erfassten Hunden. Dies folgt aus
der Begründung des Gesetzes sowie dem Wortlaut der Regelung. Sie fällt deshalb in
die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Recht der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung. Das Züchtungsverbot verletzt auch das Eigentumsgrundrecht
der Bf, die Hunde der genannten Art züchten. Eine Bestimmung von Inhalt und
Schranken des Eigentums ist nur durch ein kompetenzgemäß erlassenes Gesetz
zulässig. Dem Bund fehlt aus den angeführten Gründen auch die Regelungskompetenz
für das Verbot des Züchtens anderer als der in § 11 Satz 3 TierschHundVO genannten
Hunde. Der Senat erstreckt die Feststellung der Verfassungswidrigkeit deshalb auf
§ 11 TierSchHundVO im Ganzen. 4. § 143 Abs. 1 StGB erfüllt nicht die
Voraussetzungen für ein Tätigwerden des Bundesgesetzgebers nach Art. 72 Abs. 2 GG.
Daher werden die Berufsausübungsfreiheit der Bf, die entgegen einem
landesrechtlichen Verbot berufsmäßig einen gefährlichen Hund züchten oder mit ihm
Handel treiben, und außerdem das Eigentumsgrundrecht verletzt. Der Bund besitzt
zwar die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Strafrecht. Er hätte für
die angegriffene Strafvorschrift das Gesetzgebungsrecht aber nur, wenn und
gegebenenfalls soweit diese Regelung als für die Herstellung gleichwertiger
Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts- oder
Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich angesehen werden
könnte. Das ist nicht der Fall. § 143 Abs. 1 StGB ist für die Erreichung keines
der genannten Ziele erforderlich. Er stellt Verstöße gegen landesrechtliche Zucht-
oder Handelsverbote unter Strafe. Der Bundesgesetzgeber hat damit einen
bundeseinheitlichen Rahmen nur für die strafrechtlichen Rechtsfolgen solcher
Verstöße geschaffen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dafür sind aber
landesrechtlich so unterschiedlich geregelt, dass Bundeseinheitlichkeit auf der
Ebene der strafrechtlichen Sanktion nicht erreichbar ist. Vielmehr wird die
bestehende Uneinheitlichkeit über die strafrechtliche Sanktionierung noch
verstärkt. 5. Mangels Gesetzgebungszuständigkeit kann der Bundesgesetzgeber die
kompetenzwidrig erlassenen Vorschriften nicht durch eine verfassungsgemäße andere
Regelung mit gleicher Zielsetzung ersetzen. Es war deshalb die Nichtigkeit dieser
Vorschriften auszusprechen. Weitere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
zu den mit der Haltung so genannter gefährlicher Hunde verbundenen Problemen,
insbesondere im Bereich des Landesrechts, sind in Kürze zu erwarten. Urteil vom
16. März 2004 – 1 BvR 1778/01 – Karlsruhe, den 16. März 2004
Anlage zur Pressemitteilung Nr. 31/2004 vom 16. März 2004:
§ 2 Abs. 1 Hundeverbringungs- und -einfuhrbeschränkungsgesetz
Hunde der Rassen Pitbull-Terrier, American Staffordshire-Terrier,
Staffordshire-Bullterrier, Bullterrier sowie deren Kreuzungen untereinander oder
mit anderen Hunden dürfen nicht in das Inland eingeführt oder verbracht werden.
Hunde weiterer Rassen sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen
Hunden, für die nach den Vorschriften des Landes, in dem der Hund ständig gehalten
werden soll, eine Gefährlichkeit vermutet wird, dürfen aus dem Ausland nicht in
dieses Land eingeführt oder verbracht werden.
§ 11 b Abs. 2 Buchstabe a Tierschutzgesetz
Es ist verboten, Wirbeltiere zu züchten ..., wenn damit gerechnet werden muss,
dass bei den Nachkommen mit Leiden verbundene erblich bedingte Verhaltensstörungen
oder erblich bedingte Aggressionssteigerungen auftreten.
§ 11 Tierschutz-Hundeverordnung
Eine Aggressionssteigerung im Sinne des § 11 b Abs. 2 des Tierschutzgesetzes liegt
bei Hunden vor, die ein übersteigertes Angriffs- und Kampfverhalten aufweisen, das
durch artgemäße Signale nicht hinreichend gesteuert wird. Das Verpaaren von Hunden
mit anderen Caniden ist verboten. Bei Pitbull-Terriern, Staffordshire
Bullterriern, American Staffordshire Terriern und Bullterriern sowie Kreuzungen
mit diesen Tieren ist vom Vorliegen einer derartigen Aggressionssteigerung
auszugehen.
§ 143 Strafgesetzbuch
(1) Wer einem durch landesrechtliche Vorschriften erlassenen Verbot, einen
gefährlichen Hund zu züchten oder Handel mit ihm zu treiben, zuwiderhandelt, wird
mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. (2) Ebenso
wird bestraft, wer ohne die erforderliche Genehmigung oder entgegen einer
vollziehbaren Untersagung einen gefährlichen Hund hält. (3) Gegenstände, auf die
sich die Straftat bezieht, können eingezogen werden...
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